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探索多方共贏的新型政銀擔(dān)合作機(jī)制

來(lái)源：中國(guó)金融雜志時(shí)間：2021-12-02 11:58:22

由于考核目標(biāo)多、擔(dān)保代償難、客戶風(fēng)險(xiǎn)高等原因，眾多政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨放大倍數(shù)低和代償率持續(xù)走高的困境，其增信分險(xiǎn)功能難以充分發(fā)揮。對(duì)比全國(guó)情況來(lái)看，部分地區(qū)的融資擔(dān)保有限公司通過(guò)優(yōu)化政銀擔(dān)合作機(jī)制，降低因信息不對(duì)稱造成的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，年化擔(dān)保費(fèi)率和客戶融資費(fèi)率得到有效控制，放大倍數(shù)持續(xù)擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)可持續(xù)和政策性普惠的“兼得”。本文在分析政府性擔(dān)保業(yè)發(fā)展困境的基礎(chǔ)上，結(jié)合在四川的調(diào)研情況，探討提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)支農(nóng)支小質(zhì)效的對(duì)策。

融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展面臨的困境

2015年以來(lái)，我國(guó)鼓勵(lì)各地大力發(fā)展普惠型融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，以切實(shí)緩解小微企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況看，盡管普惠性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要的支農(nóng)支小作用，但始終難以擺脫放大倍數(shù)低和代償率持續(xù)走高的困境，其增信分險(xiǎn)功能難以充分發(fā)揮。2013年以來(lái)，全國(guó)融資擔(dān)保業(yè)的放大倍數(shù)一直徘徊在2和3之間，部分年份甚至低于2，相較10～15倍的規(guī)定上限明顯偏低。同時(shí)，融資擔(dān)保業(yè)代償率持續(xù)走高，2015～2019年代償率持續(xù)保持在3%以上，2020年有所回落。

擔(dān)保公司放大倍數(shù)低的原因主要包括：一是政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在接受金融監(jiān)管的同時(shí)，還受?chē)?guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)關(guān)于資產(chǎn)保值增值的考核，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)展業(yè)較為謹(jǐn)慎；二是部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)不愿意與合作銀行按協(xié)議代償，而是希望通過(guò)討價(jià)還價(jià)減少分擔(dān)比例、延后支付甚至避免代償，導(dǎo)致合作銀行積極性不足；三是擔(dān)保業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門(mén)檻高，如擔(dān)保條件苛刻、要求反擔(dān)保、收費(fèi)高等，增大企業(yè)接受擔(dān)保服務(wù)難度。

代償率持續(xù)偏高的原因包括：一是三農(nóng)、小微企業(yè)等服務(wù)對(duì)象具有風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn)，特別是2018年以來(lái)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)不斷面臨下行壓力，小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加劇，違約風(fēng)險(xiǎn)上升，導(dǎo)致?lián)Ｐ袠I(yè)代償率呈上升趨勢(shì)；二是銀擔(dān)合作機(jī)制中，擔(dān)保機(jī)構(gòu)處于弱勢(shì)地位，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例高，商業(yè)銀行進(jìn)行客戶篩選時(shí)通常將風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目納入擔(dān)保貸款項(xiàng)目且放松擔(dān)保貸款項(xiàng)目的貸前審查、貸后管理等要求。

“深度互信、錯(cuò)位協(xié)作”合作模式

針對(duì)傳統(tǒng)補(bǔ)貼效力減弱、農(nóng)村金融供需失衡、金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，近年來(lái)我國(guó)改革財(cái)政支農(nóng)方式，由財(cái)政出資建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并持續(xù)對(duì)其提供擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。在此政策背景下，四川融資擔(dān)保有限公司（下稱“四川農(nóng)擔(dān)”）由省財(cái)政于2016年全額出資設(shè)立，實(shí)收資本25.66億元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川農(nóng)擔(dān)在不斷擴(kuò)大支農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的過(guò)程中，并未陷入行業(yè)困境，反而成功實(shí)現(xiàn)“降門(mén)檻、降成本、提效率、延期限、廣覆蓋”：90%以上客戶不需要傳統(tǒng)抵質(zhì)押物；年化擔(dān)保費(fèi)率不超過(guò)0.8%，客戶年化綜合融資成本基本控制在5%～6%；業(yè)務(wù)辦理時(shí)間從30天縮短到2天以內(nèi)；擔(dān)保期限匹配產(chǎn)業(yè)周期，部分項(xiàng)目擔(dān)保期限最長(zhǎng)可達(dá)9年；年均業(yè)務(wù)增幅達(dá)98%，實(shí)現(xiàn)全省181個(gè)縣（市、區(qū)）全覆蓋。截至2021年5月末，在保余額152億元，累計(jì)為6.3萬(wàn)戶新型經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保貸款超273億元，在保余額對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)為6.8倍（其中對(duì)國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司股權(quán)投資3.56億元），累計(jì)代償率僅為1.01%，而2020年全行業(yè)放大倍數(shù)和代償率分別為2.58倍和2.76%。

四川農(nóng)擔(dān)之所以能成功實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)和政策性普惠的雙重目標(biāo)，原因在于其找準(zhǔn)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的著力方向，在四個(gè)方面改革創(chuàng)新，形成“深度互信、錯(cuò)位協(xié)作”新型政銀擔(dān)合作模式，降低因信息不對(duì)稱難題造成的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

一是發(fā)揮部門(mén)協(xié)作優(yōu)勢(shì)高效精準(zhǔn)獲客。四川農(nóng)擔(dān)改變傳統(tǒng)擔(dān)保公司通過(guò)直接“掃街掃村”找項(xiàng)目或坐等銀行、企業(yè)找上門(mén)的獲客模式，與縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、銀行聯(lián)合搭建業(yè)務(wù)批量推薦機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和合作銀行根據(jù)事前約定的范圍和條件，組織符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展項(xiàng)目申報(bào)，集中篩選后向四川農(nóng)擔(dān)批量推送“長(zhǎng)尾型”融資擔(dān)?？蛻?。高效精準(zhǔn)的獲客方式破解了擔(dān)保公司因客戶群體少、獲客成本高而上量難的困境，使得省農(nóng)擔(dān)得以低成本延伸分支機(jī)構(gòu)、縮短擔(dān)保服務(wù)半徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)四川全省21個(gè)市（州）和農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）的全覆蓋。

二是盡職調(diào)查實(shí)行“形式審查”。四川農(nóng)擔(dān)不再采用傳統(tǒng)模式下合作銀行與擔(dān)保公司分別開(kāi)展盡職調(diào)查的“雙線”審查方式，而是與合作政府及銀行建立深度互信的錯(cuò)位審查機(jī)制，不重復(fù)收取客戶資料、不重復(fù)開(kāi)展盡職調(diào)查。在新的審查機(jī)制下，明確由市縣政府審查項(xiàng)目是否屬于政策支持范圍，合作銀行審核項(xiàng)目信貸風(fēng)險(xiǎn)。四川農(nóng)擔(dān)在獲客階段僅針對(duì)擔(dān)保要件開(kāi)展形式審查，貸后出現(xiàn)不良再開(kāi)展反向追查，若屬地方政府或合作銀行審查失誤則可拒絕代償。通過(guò)建立政銀擔(dān)錯(cuò)位協(xié)作機(jī)制，擔(dān)保項(xiàng)目審批效率得以進(jìn)一步提升，客戶擔(dān)保貸款的平均時(shí)間縮短一半以上。

三是實(shí)現(xiàn)審批流程標(biāo)準(zhǔn)化。四川農(nóng)擔(dān)根據(jù)合作銀行提供的基礎(chǔ)信息資料以及審批書(shū)和盡職調(diào)查報(bào)告等資料，按照“5+3+2”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審。首先，審查“五項(xiàng)政策標(biāo)準(zhǔn)”：擔(dān)保對(duì)象、擔(dān)保范圍、擔(dān)保額度、貸款用途是否符合“雙控”政策規(guī)定和年化綜合融資成本是否低于8%。其次，審查“三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)”：合作銀行與市縣政府、龍頭企業(yè)等合作方是否按各自內(nèi)部程序完成擔(dān)保項(xiàng)目審查，自身承擔(dān)的項(xiàng)目實(shí)際代償責(zé)任是否不高于40%。最后，審查“兩項(xiàng)附加標(biāo)準(zhǔn)”：項(xiàng)目是否滿足合法經(jīng)營(yíng)及其他合規(guī)要求。

四是擔(dān)保放貸流程極簡(jiǎn)化和數(shù)字化。四川農(nóng)擔(dān)發(fā)揮自身信用等級(jí)高、擔(dān)?？蛻舳嗟葍?yōu)勢(shì)，與合作銀行協(xié)商取消簽署擔(dān)保意向函和保證合同等環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化傳統(tǒng)擔(dān)保模式下繁瑣的審批環(huán)節(jié)和資料提供方式，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保放貸流程極簡(jiǎn)化、數(shù)字化。受益于此，信用擔(dān)保無(wú)需資產(chǎn)評(píng)估、反擔(dān)保，擔(dān)保放貸流程僅有辦理保證合同、委托擔(dān)保合同、放款通知、銀行放款四個(gè)環(huán)節(jié)，不再收取客戶保證金，免除了評(píng)估、登記、過(guò)戶等費(fèi)用。四川農(nóng)擔(dān)還通過(guò)開(kāi)發(fā)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提供保前、保中、保后的線上管理工具，進(jìn)一步提升了擔(dān)保放貸流程效率。

五是通過(guò)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最大限度控制道德風(fēng)險(xiǎn)。此前不少擔(dān)保機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)取業(yè)務(wù)被迫全額承擔(dān)客戶信貸風(fēng)險(xiǎn)，反而形成逆向激勵(lì)：銀行不僅輸送最低等級(jí)客戶，也不愿投入精力開(kāi)展貸后管理。在四川農(nóng)擔(dān)推動(dòng)下，銀行、合作第三方（市縣政府或龍頭企業(yè)）、擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本確立了3∶3∶4風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)處置上，對(duì)因自然災(zāi)害、意外事故等多種因素影響造成的項(xiàng)目代償，四川農(nóng)擔(dān)通過(guò)協(xié)調(diào)銀行展期、續(xù)貸或協(xié)調(diào)政府通過(guò)政策扶持等多種方式組合救助，抱團(tuán)幫助貸款主體化解風(fēng)險(xiǎn)，盡可能減少代償損失。改進(jìn)后的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制確保四川農(nóng)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更公平合理，也激勵(lì)其他參與方積極管理風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)問(wèn)題及政策思考

不以盈利為目的、準(zhǔn)公共屬性的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)具有政策性主業(yè)突出和擔(dān)保費(fèi)率低等天然優(yōu)勢(shì)，正在成為支農(nóng)支小融資擔(dān)保的主體。不過(guò)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行、疫情沖擊以及金融科技等帶來(lái)的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，如何將財(cái)政支持政策與政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)情況掛鉤，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整資本補(bǔ)充、完善相關(guān)稅收減免政策等，有效激勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)下行期穩(wěn)定放大倍數(shù)、降費(fèi)讓利，進(jìn)一步提升支農(nóng)支小質(zhì)效，仍需要深入研究。為此，筆者針對(duì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出以下建議。

一是建立政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充的常態(tài)機(jī)制。2018年發(fā)布的《融資擔(dān)保責(zé)任余額計(jì)量辦法》規(guī)定，融資擔(dān)保公司的融資擔(dān)保責(zé)任余額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的10倍，對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)戶融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保余額占比50%以上且戶數(shù)占比80%以上的融資擔(dān)保公司可提高至15倍。但合作銀行因難以鑒別擔(dān)保公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，目前普遍將放大倍數(shù)上限控制在10倍。在四川農(nóng)擔(dān)的案例中，多家合作銀行表示一旦放大倍數(shù)超過(guò)8倍即采取暫停機(jī)制或放緩業(yè)務(wù)進(jìn)度，少數(shù)銀行在合作協(xié)議中明確提出達(dá)到8倍時(shí)暫停業(yè)務(wù)。鑒于市場(chǎng)對(duì)放大倍數(shù)上限控制在8倍左右的認(rèn)可度較高，可考慮建立擔(dān)保規(guī)模與擔(dān)保質(zhì)量掛鉤的考核機(jī)制，每三年對(duì)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司進(jìn)行考核測(cè)評(píng)，對(duì)代償率維持在合理區(qū)間且對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)超過(guò)8倍的省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司，由中央統(tǒng)籌，中央、省兩級(jí)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行增資。增資額度按參照當(dāng)年業(yè)務(wù)增長(zhǎng)率，推算至下一輪考核時(shí)點(diǎn)的在保業(yè)務(wù)規(guī)模，確保下一輪考核時(shí)點(diǎn)的擔(dān)保責(zé)任余額對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)保持在6～8倍。

二是落實(shí)現(xiàn)行稅收減免政策。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的擔(dān)保公司相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，主要涉及增值稅和企業(yè)所得稅。但實(shí)際工作中，政府性擔(dān)保公司卻很難滿足稅收優(yōu)惠政策的條件。例如，執(zhí)行低擔(dān)保費(fèi)政策的政策性農(nóng)擔(dān)公司，主要依靠財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)保持公司可持續(xù)發(fā)展，擔(dān)保費(fèi)收入占比一般要低于享受西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的“主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重超過(guò)60%”的要求，因而難以享受政策優(yōu)惠。在這樣的政策安排下，那些風(fēng)險(xiǎn)控制和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的擔(dān)保公司不僅得不到財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，反而還要向?qū)俚乩U納25%的企業(yè)所得稅。為此，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局可考慮完善或修訂相關(guān)稅收減免政策，為政府性擔(dān)保公司出臺(tái)專門(mén)的稅收政策，以避免出現(xiàn)“暫時(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)”“稅款空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。

三是適當(dāng)提高代償率的容忍率。政策性農(nóng)擔(dān)公司的客戶對(duì)象絕大部分為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，自身抵御各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，但同時(shí)又有較高的融資需求。目前，各商業(yè)銀行的支農(nóng)貸款已享受可高于平均不良率水平3個(gè)百分點(diǎn)的考核政策，而農(nóng)擔(dān)公司目前的代償考核水平最高僅3%。作為三農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府性擔(dān)保公司致力于擴(kuò)大政策性擔(dān)保覆蓋面和普惠性，應(yīng)擔(dān)盡擔(dān)，不以營(yíng)利為目的。因此，可借鑒金融機(jī)構(gòu)的考核辦法，適當(dāng)提高政府性擔(dān)保公司經(jīng)營(yíng)代償率的容忍率，允許農(nóng)業(yè)政府性擔(dān)保公司的代償率高于或等于金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)貸款不良率，助力農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。■

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